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给“任性”权力套上紧箍 解读修改后的《立法法》

来源: 发布时间:2015-06-30 11:12:00

这是《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)自2000年颁布施行以来的首次修改——

  十二届全国人大三次会议3月15日表决通过了关于修改《立法法》的决定,国家主席习近平签署第20号主席令予以公布。关于修改《立法法》的决定自公布之日起施行,《立法法》根据该决定作出了相应修改,并于3月18日重新公布。

  这是关于国家立法制度和规范立法行为的重要的宪法性法律——

  《立法法》对立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案审查等重要制度作了规定,被社会各界称为“立法的法”、“管法的法”。修改后的《立法法》主要内容包括:完善立法体制,发挥人大在立法工作中的主导作用,深入推进科学立法、民主立法,完善制定行政法规的程序,加强备案审查,对司法解释的规范和监督等。

  这是我国立法史上新的里程碑——

  在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局中,“立法”发挥着引领推动和制度保障的关键作用。作为中国特色社会主义法律体系中起“支架”作用的重要法律,《立法法》修改关乎国家政治制度顶层设计,每一处修改都意义重大。给“任性”权力套上紧箍,共和国从“有法可依”向着“良法之治”大踏步迈进。

  “税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”,只能由法律规定,这意味着什么?对部门规章和地方政府规章的边界进行划定,能否使政府的行政管理权“不任性”?为什么对司法机关制定的司法解释加以规范和监督非常必要?一起来看一看相关权威人士和专家学者对《立法法》修改的解析。

  落实税收法定原则

  【现实问题】

  去年底至今年初,成品油消费税连续多次上涨;2011年,最高人民法院出台婚姻法司法解释,涉及夫妻房产分割,一些地方还要加征“夫妻房产加名税”……类似的部门或地方加税行为不胜枚举,让我们的钱不经意被“掏走”。征税为何如此随意?

  【修改后的《立法法》】

  将“税收”的专属立法权单列,并规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律,即“税收法定”。

  完善授权立法制度,明确授权目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则,即“授权受限”。

  【解读】

  北京大学教授姜明安:立法规范收税行为

  目前我国大多数的税不是由法律规定,而是由法规规定的,有些重要税收事项甚至是由规章规定的。这次修改《立法法》,就是试图解决这一问题。今年全国两会明确,总的目标是要在2020年之前,全面落实税收法定原则。

  中国政法大学教授应松年:强化人大专属立法权

  今后《立法法》明确“税收法定”原则,意味着政府收什么税,向谁收,收多少,怎么收,要通过人大来立法决定。换言之,凡是开征新税,都要通过全国人大及其常委会制定法律。

  全国人大代表、全国人大财经委副主任委员郝如玉:维护居民财产权利

  从本质上说,税收法定原则是对居民财产权利的一种有力保护。正是出于保护居民财产权利的意图,党的十八届三中、四中全会都对税收法定问题进行了明确的阐述。

  国家税务总局局长王军:减少税收执法随意性

  加快税收法定进程,对税务部门和税务人员来讲,还有更多一层的重要意义,不仅有利于用法律形式规范国家与企业、个人之间的利益关系,而且有利于规范税务人员的执法行为,减少执法随意性。

  对部门规章和地方政府规章权限进行规范

  【现实问题】

  有好处时争抢,没有好处时互相推诿,立法有时会成为政府部门占有权力资源的方式和分配利益的过程。“部门利益法制化”是近年来立法中突出问题。按照现行做法,大量法律案都是行政部门牵头起草的,难免“夹带私货”“各自打着小算盘”。

  【修改后的《立法法》】

  《立法法修正案(草案)》新增规定:部门规章规定的事项,应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。应制定地方性法规但条件尚不成熟的,因行政管理迫切需要,可先制定地方政府规章。规章实施满两年需继续实施规章所规定的行政措施的,应制定地方性法规。而且“不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”,即“保护公民合法权益”。

  【解读】

  全国人大常委会法制工作委员会副主任郑淑娜:防止地方部门保护主义法律化

  我国立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,要从体制、机制和工作程序上有效防止部门利益和地方部门保护主义法律化,这是这次修改《立法法》着重要解决的问题。包括:完善行政法规的制定程序,重要行政管理的法律、行政法规要由国务院法制机构组织起草,不能由部门起草;另外,《立法法修正案(草案)》还对部门规章的权限进行了规范,制定部门规章不得增加本部门权力,减少本部门的法定职责。这就是不能“法外设权”。

  全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任武增:理顺规章、上位法、地方性法规三者关系

  《宪法》和《立法法》对于规章与上位法的关系、地方性法规与上位法的关系作了不同的规定。对于规章,《宪法》和《立法法》规定,应当根据法律和国务院的行政法规、决定、命令或者本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。对于地方性法规,《宪法》和《立法法》规定,省、自治区、直辖市的人大及其常委会,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。规章与上位法的关系应当遵循“根据”原则,地方性法规与上位法的关系则适用“不抵触”原则,二者是有区别的。

  对司法解释的规范和监督

  【现实问题】

  司法解释——最高人民法院、最高人民检察院对法律的具体应用所做的说明,是下级法院、检察院的办案依据。事实上,目前司法解释经常被诟病为“二次立法”。如,2013年1月1日,修改后的《民事诉讼法》正式施行。不久前,最高人民法院发布了关于新民诉法的司法解释。这部号称“史上最长”的司法解释,其条文最多、篇幅最长,共计552条、7万余字,而新民诉法本身不过才284条。

  【修改后的《立法法》】

  增设了关于最高人民法院、最高人民检察院的司法解释权的条款,其第一百零四条规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当主要针对具体的法律条文,并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的,应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。”

  “最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”

  同时,新《立法法》明确限制该司法解释的权力只能由最高人民法院和最高人民检察院行使,“最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关,不得作出具体应用法律的解释”。

  【解读】

  全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任武增:统一司法执法尺度

  在1981年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》中,最高人民法院、最高人民检察院对审判、检察工作中具体应用法律的问题作出解释,对于指导地方各级人民法院、人民检察院正确适用法律以及统一执法尺度有重要意义。但在实践中仍存在一些需要解决的问题,主要包括:第一,有的司法解释名为“解释”,但实际上是一部全面、系统的配套规定,其中有的内容在法律中没有相应条文,不存在解释的对象,使得这类“司法解释”不再是于具体案件适用法律时对法律文本的阐释说明,而变成了创设规则的“准立法”活动,从而超越了权限范围。第二,有的司法解释明显与法律规定不一致,使本应属于“具体应用法律的解释”变成了对法律的修改,损害了法律的权威。第三,有的司法解释不符合立法的目的、原则和原意,对法律规定作失当的扩大或者限缩性解释,影响了法律的正确适用。第四,有的地方人民法院、人民检察院也制定和发布抽象的“司法解释”,不利于执法尺度的统一。

  针对上述问题,在《立法法》修改过程中,一些常委会组成人员、人大代表和专家学者提出,应当进一步对司法解释予以规范和监督。按照党的十八届四中全会精神,针对目前实践中司法解释存在的问题和各方面的意见,《修改决定》增加第一百零四条规定,这反映了对立法规律的新认识,对依法治国的新认识。(记者 陈治治)

  (文中相关资料来源:《中华人民共和国立法法》、全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定、新华社、《中国法律评论》)

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